Административно-территориальное устройство Украины. «Украина 2030»

 

История создания децентрализации в Украине

Децентрализация в Украине является одним из ключевых направлений реформирования государственного управления. Ее главная цель – передача значительной части полномочий и ресурсов от центральной власти на места для повышения эффективности управления, укрепления местного самоуправления и улучшения качества услуг для граждан.

Начало реформы

В 2014 году правительство Украины определило децентрализацию как одну из ключевых реформ. Основные этапы:

1. Принятие Концепции реформирования местного самоуправления (2014): Этот документ определил цели и принципы децентрализации:
   • Субсидиарность: передача полномочий на тот уровень, где их реализация наиболее эффективна.
   • Финансовая самостоятельность громад (общин).
   • Формирование состоятельных территориальных громад.
2. Добровольное объединение громад (2015–2020): Законодательство позволило громадам объединяться для создания экономически состоятельных территорий.
   • Произошла первая волна объединений.
   • Громады начали получать дополнительные возможности и деньги.
3. Изменения в бюджетное законодательство:
   • С 2015 года местные бюджеты получили часть доходов от налогов (НДФЛ, акцизы и т.п.).
   • Введена финансовая поддержка для объединенных территориальных громад (ОТГ).
4. Реформа административно-территориального устройства (2020):
   • Утверждение нового разделения страны на громады, районы и области.
   • Образование около 1439 объединенных территориальных громад (ОТГ).

Достижение реформы

1. Рост местных бюджетов: В 2015-2020 годах доходы местных бюджетов значительно выросли.
2. Улучшение услуг: Общество получило ресурсы для развития инфраструктуры, медицины, образования.
3. Повышение роли людей: Децентрализация способствовала развитию гражданского общества.

 

На территории Украины функционирует 1439 объединенных территориальных громад. Из них значительная часть находится под контролем украинских властей, хотя определенное количество ОТГ расположено в районах, временно оккупированных или где ведутся активные боевые действия. По предварительным оценкам, около 10% громад находятся под оккупацией или непосредственно в зоне конфликта, в то время как примерно 90% территорий остаются подконтрольными правительству.

По состоянию на конец 2023 временно оккупированными остаются 144 территориальные громады Украины, включающие 2 804 населенных пункта. Большинство из них находятся в Донецкой, Луганской, Запорожской, Херсонской областях и на территории Крыма. За время войны украинские силы обороны освободили значительную часть территорий, однако многие громады до сих пор остаются под оккупацией из-за сложности боевых действий и масштабного инфраструктурного разрушения в этих регионах.

Для восстановления управления в освобожденных громадах часто создаются военные администрации, ведь местное самоуправление может быть частично дезорганизовано после длительной оккупации. Это одновременно и большая угроза развитию местного самоуправления и соблазн для власти руководить снова централизованно.

 

Вызовы

• Несовершенство законодательства: В некоторых сферах потребовались дополнительные правки.
• Политическое сопротивление: Реформа сталкивалась с сопротивлением на местах.
• Война с Россией: Военный конфликт осложнил внедрение реформы, особенно в прифронтовых зонах.

 

1. Законодательные проблемы

• Незавершенность нормативно-правовой базы: Некоторые аспекты децентрализации, например, закон о местных референдумах, процедурах сотрудничества громад до сих пор остаются неурегулированными.
• Отсутствие изменений в Конституцию: Несмотря на реформы, местное самоуправление все еще основывается на устаревшем конституционном распределении полномочий.

2. Финансовые вызовы

• Неравномерность финансовых ресурсов: Не все громады обладают достаточным экономическим потенциалом, чтобы эффективно выполнять свои полномочия.
• Дисбаланс в перераспределении доходов: Некоторые громады получили значительные ресурсы, в то время как другие остаются финансово зависимыми от государственных субвенций.
• Высокая стоимость содержания новых инфраструктур: Громады часто сталкиваются с финансовыми трудностями в содержании новых объектов, в частности, школ или больниц.

3. Административные вызовы

• Нехватка квалифицированных кадров: Во многих громадах не хватает профессионалов для управления финансами, проектами и предоставления качественных услуг.
• Сопротивление реформам на местах: В некоторых регионах местные лидеры и чиновники не желают терять контроль, что замедляет реформу.
• Непрозрачность управления: Часть новосозданных громад не полностью внедряет принципы подотчетности и открытости.

4. Социальные и политические вызовы

• Недоверие населения: Люди часто скептически относятся к новым изменениям из-за нехватки информации или негативного предыдущего опыта.
• Политическое влияние Некоторые решения по объединению громад принимались под давлением политических интересов, что вызвало недовольство.
• Конфликты между громадами: В процессе объединения возникали споры между громадами из-за выбора административных центров или распределения ресурсов.

5. Военные и вызовы безопасности

• Война с Россией: Агрессия РФ создает дополнительную нагрузку на громады, особенно в прифронтовых зонах.
• Вынужденное перемещение людей: Потоки внутренне перемещенных лиц увеличили нагрузку на инфраструктуру громад.
• Разрушение инфраструктуры: Во многих регионах громады сталкиваются с разрушениями, что затрудняет восстановление.

6. Инфраструктурные проблемы

• Недостаточный уровень цифровизации: Многие громады не имеют доступа к современным цифровым инструментам управления.
• Плохое качество инфраструктуры: Общества сталкиваются с проблемами в сфере транспорта, водоснабжения и энергетики, особенно в сельской местности.

  

Рекомендации по преодолению вызовов

1. Завершение законодательной базы:

   • Принятие изменений в Конституцию по местному самоуправлению.
   • Принятие законов о местных референдумах и сотрудничестве громад.

2. Повышение финансовой способности:

   • Внедрение механизмов поддержки финансово слабых громад.
   • Создание условий для развития местного бизнеса.
   • Отказаться от центрадизации обложения крупных бизнесов.

3. Подготовка кадров:

   • Введение обучающих программ для местных управленцев.
   • Стимулирование молодых специалистов работать в громадах.

4. Развитие инфраструктуры:

   • Привлечение инвестиций и международной помощи.
   • Внедрение программ цифровизации.

 

Децентрализация и развитие местного самоуправления остаются ключевыми направлениями реформ в Украине, даже в условиях войны. На ближайшие 5 лет можно прогнозировать следующие перспективы развития:

1. Завершение правовой базы

• Конституционная реформа: внесение изменений в Конституцию Украины по закреплению новой системы административно-территориального устройства, что завершит легитимизацию децентрализации.
• Принятие специальных законов:
  • Закон о местных референдумах.
  • Закон о сотрудничестве громад.
  • Законы, регулирующие дела военных администраций и местного самоуправления.

2. Восстановление и поддержка громад в прифронтовых и освобожденных территориях

• Реинтеграция оккупированных территорий:
  • Создание условий возвращения местного самоуправления после деоккупации территорий.
  • Проведение выборов на освобожденных территориях в условиях безопасности.
• Финансовая помощь:
  • Привлечение интернациональной помощи и инвестиций для восстановления инфраструктуры.
  • Специальные государственные программы поддержки для пострадавших громад.
• Решение проблем ВПЛ (внутренне перемещенных лиц):
  • Интеграция ВПЛ в местные громады и обеспечение их базовых потребностей.

3. Развитие финансовой состоятельности громад

• Увеличение налоговой базы: Предоставление громадам более широких возможностей для аккумулирования налогов, в частности, через расширение списка местных налогов и сборов.
• Прозрачность и эффективность бюджета: Усовершенствование инструментов финансового мониторинга для громад.
• Инвестирование в экономическую состоятельность:
  • Поддержка предпринимательства на местном уровне.
  • Стимулирование привлечения инвестиций.

4. Цифровизация и модернизация

• Электронное управление:
  • Внедрение современных цифровых сервисов для взаимодействия между громадами, гражданами и правительством.
  • Создание электронных платформ для эффективного управления ресурсами общества.
• Развитие инфраструктуры связи:
  • Обеспечение громад доступом к скоростному интернету, особенно в сельской местности.

5. Институциональная поддержка

• Повышение компетенций кадров:
  • Проведение образовательных программ для работников местного самоуправления.
  • Расширение интернациональных программ обмена опытом.
• Развитие гражданского общества:
  • Привлечение граждан к участию в принятии решений посредством общественных слушаний и бюджетов участия.

6. Вызовы и риски

• Военные угрозы: Война с Россией может замедлить темпы реформ и потребовать дополнительных ресурсов для безопасности.
• Политическая нестабильность: Политические споры могут влиять на последовательность изменения.
• Финансовый кризис: Экономические вызовы могут ограничить финансирование громад.

 

Основные угрозы

Местное самоуправление в Украине может сталкиваться с рядом угроз в ближайшие пять лет. Эти риски касаются политических, экономических, социальных и аспектов безопасности.

1. Военные и угрозы безопасности

• Продолжающаяся война с Россией:
  • Постоянная угроза оккупации территорий.
  • Разрушение инфраструктуры громад, включая жилые, транспортные и энергетические объекты.
  • Увеличение расходов на безопасность и оборону, что снижает финансовые возможности развития обществ.
• Минная опасность:
  • Обеспечение безопасности на освобожденных территориях потребует значительных ресурсов и времени.

2. Экономические угрозы

• Финансовая нестабильность:
  • Экономический кризис из-за войны уменьшает доходы громад, особенно из-за сокращения местного бизнеса и трудовой миграции.
• Зависимость от государственных субвенций:
  • Многие громады все еще зависят от государственной помощи, что ограничивает их автономность.
• Сокращение инвестиций:
  • Военные действия и политическая нестабильность снижают интерес инвесторов к развитию местной экономики.

3. Политические угрозы

• Политическая централизация:
  • Возможны попытки вернуть часть полномочий громад в центральное правительство, что противоречит принципам децентрализации.
• Политические манипуляции:
  • Использование местных властей для достижения политических целей на национальном уровне.
• Конфликты между местными властями и центральным правительством:
  • Неопределенность в распределении полномочий может привести к конфликтам и неэффективности управления.

4. Административные угрозы

• Нехватка кадров:
  • Миграция специалистов из-за войны и экономических трудностей создает кадровый дефицит в громадах.
• Коррупция на местах:
  • Непрозрачность в распределении ресурсов и злоупотребление должностными лицами могут подорвать доверие граждан к местному самоуправлению.

5. Социальные угрозы

• Демографические проблемы:
  • Снижение населения из-за войны, миграции и роста смертности.
  • Старение населения в сельских громадах, ограничивающее трудовые ресурсы.
• Рост социального напряжения:
  • Вынужденные переселенцы могут создавать дополнительную нагрузку на местную инфраструктуру и бюджет.

6. Технологические угрозы

• Кибератаки:
  • Россия и другие недружественные страны могут проводить кибератаки на системы управления громад.
• Недостаточный уровень цифровизации:
  • Многие громады остаются без современных цифровых инструментов управления.

  

Возможные меры по преодолению угроз

1. Усиление безопасности:

   • Обеспечение защиты критической инфраструктуры громад.
   • Поддержка оборонных мер на местном уровне.

2. Экономическая поддержка:

   • Стимулирование развития малого и среднего бизнеса.
   • Введение программ поддержки пострадавших громад.

3. Прозрачное управление:

   • Предотвращение коррупции из-за усиления общественного контроля.

4. Инвестиции в кадры:

   • Обучение новых специалистов и поддержка работающих в громадах.

5. Международное сотрудничество:

   • Привлечение помощи международным организациям и донорам.

В Украине и на международном уровне реформа признана одной из самых успешных в Украине, поэтому дальнейшее ее развитие станет важным этапом восстановления и модернизации страны.

Модератор: Людмила Любим